被台糖出賣的彰南農地-一種對土地恩將仇 - 彰化

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被台糖出賣的彰南農地：一種對土地恩將仇報的浩劫式開發 (廖本全 2014/07/09)

長期以來，經濟成長作為主導台灣社會發展的集體信仰，造就了一種扭曲而偏頗的認知，
即工業就是好的、對的，而農業總是不好、不對的。為了滿足工商與都市發展的需索，於
是農業成為台灣社會發展的邊緣的工具，不僅是供應工商發展的糧倉與人倉，更是滿足都
市發展用地需求的地倉。

因此，「以農養工」的政策從未停止，雖然現今的農業生產環境已因此出現重大危機，但
「犧牲農業」仍然變本加厲的走下去。

國土計畫中本即編定許多的工業用地，做為工業使用的空間配置，也藉此計畫約束與規範
土地使用行為，但這些工業用地往往不被青睞而未開發或開發後大量閒置，政府（從中央
到地方）反而放任甚至協助工業與都市無度的需索，不斷的變更並徵收完整、優良的農地
，彷若不將農地耗盡絕不甘休。

這種對土地恩將仇報的浩劫式使用模式，其實是不要明天、沒有明天的發展，也是一種自
我毀滅的發展。因為，一個國家如果沒有自己的糧食供給系統，就不會是一個國家（台灣
糧食自給率一直徘徊在30％上下），一個社會如果沒有安全的糧食，就不會有健康的人民
。台灣國土管理的失控，農地遭受蠶食鯨吞而消失，並致使農地與工業廠房相鄰，這樣的
危機不僅從未停止，甚且越演越烈，但最可怕的是，社會不知不覺。

6月16日，筆者與彰化溪州水尾村民參加了「彰南產業園區」土地徵收審議小組（專案小
組）審查，看見相同的土地開發模式，重複不斷的在各地方複製，台灣的農地就是這麼一
步一步地被奪走。

台糖土地大方送
台灣社會因民間對浮濫圈地的徵收行為日益瞭解，因而反對不當徵收的呼聲日益擴大，於
是地方政府的圈地開發行為，紛紛轉向產權單純、取得容易的國有土地。

但國有土地是全民所有，更是世代所有，管理機關僅是全民與世代的土地代管者，並非土
地擁有者。而日治時期徵收民地交由會社種蔗產糖的土地，戰後由台糖全面接收超過11萬
公頃，這些土地的取得不公不義，接管者不國不民，土地權屬不公不私，既是台灣社會重
要的生產環境，卻又是農業主管機關無法管理的範疇。

台糖的最大股東正是政府（經濟部），因其土地產權超級單純，取得也超級容易，因此成
為政府主導的開發覬覦並且垂首可得的對象。而台糖也任憑予取予求，賣糖轉為賣地，成
為台灣保護優良農地的大漏洞。

彰南產業園區的開發，就是看上台糖位於彰化溪州的水尾農場完整土地（計畫面積約
98.28公頃，台糖土地約95.36公頃，約佔97％），並且引用經濟部主管的「產業創新條例
」進行徵收。而台糖公司也完全配合，直接將該土地劃歸為「業務上無須保留必要之出售
土地」，並且以「配合政策確需使用」為名，連協議價購都免除，開門讓政府直接徵收。

當地居民被蒙在鼓裡
許多的土地被徵收者，往往是在接獲地方政府土地及地上物查估通知時，才得知土地將被
徵收，而此時大抵也幾近走完行政程序。

彰南案由於徵收的是台糖土地，當地居民更是完全被埋在鼓裡，該案已完成環境差異分析
以及開發許可審議，因為不知情，民眾在審議過程中完全喪失參與及表達意見的機會，當
知悉此事時，已是行政程序的最末端──土地徵收審議，這一直是台灣社會土地正義與公
共治理的困境。

但這卻也正突顯了《土地徵收條例》立法的基本價值與精神，就是要透過嚴謹的公益性、
必要性審查來杜絕浮濫徵收，同時，也彰顯土地徵收審議小組審查權的重要性。事實上，
這也是過往土地徵收最為人所詬病之處，因為幾乎所有的開發案在通過環評與土地使用審
查後，即被認為具有必要性與公益性而快速通過徵收審查。

6月9日內政部發言人室發布新聞，表示「內政部審議土地徵收案件程序嚴謹絕非形式審查
」，且對於已完成土地使用審定的計畫，「仍應依土地徵收條例有關規定審查土地徵收案
件，如有不符規定者，即不予核准徵收。」這是大埔案的社會效益，但也因此公民社會一
定要更積極的參與監督土地徵收的審查，才能真正避免圈地徵收。

位於重要農業生產地帶 開發區位不合理
彰南產業園區基地不僅位於中部重要農業生產地帶，亦緊鄰台灣中部主要的農業生產鄉鎮
（彰化溪州、埤頭、竹塘與雲林西螺），而該處亦有缺水與地層下陷，以及影響高鐵與封
井等問題。

2007年內政部營建署為因應不斷出現的園區開發，由城鄉分署完成「台灣新產業園區空間
分佈策略規劃」，其中對於彰化設置產業園區的適宜性分析結果，為彰北之適宜性高於彰
南。

此外，依據彰化縣農地資源空間規劃成果，彰化縣發展優勢之稻米特定農業經營區前三名
分別為溪州、埤頭與竹塘，正是緊鄰本開發基地之生產敏感地區。

可見這是一個完全不適當、不合理的區位選擇，而彰化縣府竟提出一個農地資源空間規劃
相衝突，以及消滅稻米發展優勢地區的開發案。其實，這樣的產業園區開發，只是台灣大
大小小園區開發案的縮影與寫真。

錯把經濟利益當作公共利益
一直以來，土地徵收的公益性評估往往被簡化為就業機會、年產值，讓所有的徵收開發幾
乎都大獲全勝、無往不利。

但產值與就業機會到底如何算計、如何獲得，以及這些利益如何分配，卻往往沒有詳實的
分析，也因此根本無法檢視這些經濟利益是否真的能夠被創造、是否具有「公」益性。

更重要的是，經濟利益只是公共利益的一部份，對農業生產環境而言，除了經濟生產之外
，還有社會文化、生態環境等價值，但這些實實在在的農業公共利益卻完全被忽略、漠視
。

此外，開發單位對於必要性的評估，幾乎都不會完整呈現各鄉鎮閒置工業用地之區位與面
積（含規劃未開發、已開發但閒置），也一定會迴避基地選址的分析（包括有哪些基地、
哪些方案可供選擇，以及如何選得該基地），在基礎資料闕如的情況下，根本無法檢驗其
必要性。

彰南產業園區評估報告亦然。因此，彰化縣府在沒有進行糧食安全影響評估之下（包括量
與質），即以農地面積足夠作為理由，認定本園區之開闢對於國內糧食安全「影響甚微」
。這種粗糙與蠻橫的公益性與必要性評估，目的就是為了誤導審查委員，而依此評估方式
，台灣社會任何一片農地亦皆可被圈地橫奪。

事實上，彰南產業園區不僅不具有公益性，開發完成的土地將出售給予少數的需地廠商（
建大、正新二輪胎產業），並且預定自林內淨水廠以專管提供廠商水源。這種無條件為少
數資本家提供水、土資源的園區，就是量身訂作，甚至有圖利之嫌的開發案。

當天筆者聽完開發單位（彰化縣政府）的「公益性及必要性評估報告」後，也詳細聆聽地
方民眾（反彰南產業園區自救會）提出的「公害性及非必要性評估報告」。

正面的看待，在一個荒謬開發案的逼臨下，彰化縣溪州鄉水尾村民不僅踏上公共領域，成
為台灣社會實實在在的公民，更是自我訓練成為守護農地的專業者。但反過來看，這樣的
社會實在令人感到悲哀、感嘆，這樣的政府真的令人痛心至極。

農業用地只有被變更一途嗎？為何長期閒置（仍作為農業使用）的工業用地從未能變更回
歸農業用地？農業生產環境只能不斷惡化嗎？彰化溪州水尾農場會不會是另一片即將消失
的良田？我們不應只拭目以待，而是應該集體的關心、在乎與行動。


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