澎湖國際觀光度假區附設觀光博弈業加強宣導 - 澎湖

澎湖國際觀光度假區附設觀光博弈業加強宣導

專案報告

一、前言

離島觀光博弈議題奉 總統政策指示如經當地多數民意同意，可考量開放離島觀光博弈以
振興離島經濟弱勢地區觀光產業發展。為落實 總統政策指示，行政院於今年8月14日院
會通過推動離島觀光博弈除罪化為目標，本案刻由立法院依「離島建設條例修正動議」，
以增修離島建設條例作為離島地區發展觀光博弈之法源依據。待法源確立後另就有關觀光
賭場之申請程序、設置標準、執照核發、博弈稅及相關監督管理事項，另以法律專法定之
。

二、澎湖國際觀光度假區的內涵項目

離島國際觀光度假區初步建議朝新加坡整合休閒度假區模式發展，以觀光為主、博弈為輔
。其設施應包含國際觀光旅館、觀光旅遊設施、國際會議展覽設施、購物商場以及其他發
展觀光有關之服務設施。其大部分內容以觀光為主，博弈只是小部分，以加強綜合娛樂設
施比重，降低博弈娛樂之比例，型塑融合我國離島海島文化特色的「國際觀光度假區」開
發模式。

三、澎湖國際觀光度假區的設置架構

由於今年國際金融風暴，美國與澳門博弈產業均受到波及，全球經濟不景氣的影響預計至
少需數月至2年才能回穩。此時適為台灣妥善規劃發展博弈產業的好時機，要利用此次全
球博弈產業發展模式重新檢討之際研訂出最適發展模式。

澎湖有希望成為一個被國際公認為具吸引力的觀光勝地，國外包括如印尼峇里島、巴哈馬
群島等觀光賭場，能夠被國際觀光界所肯定，也非一朝一夕所造成的。長期來看，澎湖推
動觀光博弈有很多關鍵性的想法，除了透過專家研究外，還要將這些想法公諸於社會，讓
各不同領域的學者專家以及鄉親民眾提供意見以集思廣益。

四、澎湖國際觀光度假區之投資規模

澎湖國際觀光度假區每區投資規模需審酌遊客市場成長潛力，並由政府聽取投資人對於遊
客市場之分析，以及投資人之市場拓展策略後相互協力逐年達成客源拓展目標。澎湖國際
觀光度假區未來之客源潛力市場仍以台灣、香港、日本、韓國、大陸等週邊鄰近市場為優
先。每區總投資規模設定為新台幣300億元之中型規模度假區，並視客源拓展狀況以分期
分區至新台幣600億元為目標。由於國際觀光度假區附設博弈產業之投資規模龐大，且未
來遊客市場需藉由政府與投資人逐年協力合作開拓，考量其間國內外總體政經環境變遷等
因素，美國內華達州立大學雷諾校區威廉艾丁頓教授在研析澎湖發展條件後，建議投資規
模除由政府設定門檻，並由政府與潛在投資人採取新加坡RFC(Request for Concept徵求
投資概念)之先期諮詢做法，聽取投資人之意見保留適當彈性，以穩健合作的方式配合客
源拓展逐步達成經營者與地方發展的雙贏。

五、澎湖國際觀光度假區之博弈執照數

如果立法順利，執照數量未來將由中央立法另為規定，但考量國際觀光度假區之產業群聚
效益，再則考量單一執照形成獨家無助於政府管理，二家經營則會型塑良性競爭的產業環
境，將向中央提出考量澎湖地區以二張執照之建議。以每區初步設定新台幣300億元之中
型投資規模，2區總投資規模達新台幣600億元。最低投資規模並由政府參採新加坡RFC方
式先期徵詢潛在投資人意見，研提雙贏做法。

六、澎湖國際觀光度假區之博弈稅率

稅率係非常關鍵的政策變數，高稅率係為增加政府稅收，但將增加博弈活動之比重，低稅
率則以吸引投資，觀光為主博弈為輔以創造觀光產業就業機會，需視政府之政策目標而定
。以澎湖發展國際觀光度假區之目標係為帶動地方觀光發展，作為澎湖轉型為國際度假島
嶼的觸媒，威廉艾丁頓教授建議博弈稅率以不超過20％為宜，縣府前參考新加坡稅率係建
議中央以中低稅率15％考量。

至於博弈稅收之分配則須務實與中央研商爭取地方權益。分配地方政府之稅收將以充裕本
縣社會福利、教育、地方建設為優先，並由中央稅收提撥部分作為產業相關管理成本。

澎湖國際觀光度假區之博弈執照年期與其他地方是否開放，關係到投資者來澎投資意願，
及投入資金多少之變數，建議中央應在後續細部管理專法明訂離島依法定執照數量開放後
一定年限內限制其他執照之核發，以提高投資者誘因。

七、澎湖國際觀光度假區的經濟影響

(一)遊客總數

遊客總數關係整體國際觀光度假區之營運與政府稅收，參酌澳門目前的遊客主要來自
中國、香港與台灣等鄰近地區，東北亞日、韓等國為次要，澎湖如果設置國際觀光度假區
，其客源亦以台灣為主，周邊日、韓、香港、中國等為潛力市場可待拓展。以香港近800
萬人口之市場每年即有超過500萬人次前往澳門，以台灣2,300萬人口的市場規模，加上每
年來台約400萬人次之外籍遊客，同時日、韓、香港等市場仍有其拓展潛力，以每年500萬
遊客人次估計尚屬可行，而廣大之中國遊客市場由於剛開放，有待兩岸交流逐步正常自由
化後審慎評估，但澎湖國際觀光度假區之設置將有助於吸引中國遊客逕抵澎湖旅遊，或者
由台灣本島入境將澎湖列為遊程據點之一站，澎湖國際觀光度假區之設置有助於在兩岸交
流正常化之後增加澎湖的觀光主題吸引力，避免澎湖被邊緣化的危機。以每年500萬遊客
人次雖屬可行，但遊客之成長需靠民間與政府協力合作以達成逐年成長之目標，並視投資
經營者與政府合作之市場拓展策略，逐年達到每年500萬人次遊客量之目標。再者中國實
為關鍵的市場，由於澎湖發展國際觀光度假區係以發展觀光為主，應以國際觀光度假區結
合澎湖灣在兩岸歷史中民族遷徙的意涵與海洋島嶼資源為主題，不宜以博弈為單一主題作
為招攬中國遊客之賣點，這也是我們讓澎湖成為國際度假島嶼的本意。

(二)就業數

以2區總投資規模達新台幣600億元為例，保守估計可創造6,000名直接就業機會，另可衍
生約4,000名間接就業機會,總計創造1萬名就業機會。如果遊客成長，帶動投資誘因，就
業機會亦將隨之增加，對於離島因就業不易致人口外流之困境可有效改善。

(三)博弈收入

　 有關經營博弈業務營業人應繳納之博弈特別稅計收方式說明如下：

　 1.徵收對象：經營觀光博弈之營業人。

　 2.稅　　率：假設為經營博弈業務營業總收入之百分之十五。

　　　　由於國際觀光度假區之整體開發係分年分期實施達成目標，初期每年到澎湖遊客
數以300萬人次，在營運穩健後每年觀光客人數為500萬人次估計。以澳門地區之統計數據
每名遊客平均花費博弈活動之消費額約為新台幣1萬元，澎湖未來之遊客來源仍以台灣、
中國、香港、日韓等地為潛力市場，與澳門類似，如保守以每人新台幣5,000元之博弈活
動花費估算，在稅率15％之情況下，年度博弈稅收估計為新台幣37.5億元，假設地方分配
60％為例，則地方分配稅收約為新台幣22.5億元。建議稅收之估算仍宜審慎保守，並在訂
定管理專法時明定中央與地方之合理分配比例。

八、澎湖國際觀光度假區的社會影響

觀光博弈開放所可能造成的社會問題約有六類：

(一)問題賭博者與病理賭博者所帶來之問題。

(二)對商業活動或非賭博性事業會造成反效果，如：工作生產力的損失、工作時間的損失
、與公司其他損失。

(三)對社會公共設施負荷成本過大，如：犯罪之拘捕、判決、監禁、與警察成本。

(四)賭博的合法化造成犯罪與自殺行為的增加。

(五)賭博開放對於個人、社區或社會影響其環境與生活品質，如：破產、自殺、憂鬱、焦
慮、認知扭曲、心血管疾病家庭問題等。

(六)對個人或社會的價值觀會可能產生巨大改變，如：騙錢與詐騙。

由於社會影響有所疑慮，故仍宜優先在澎湖離島地區實施，以發展觀光吸引遊客為主，則
其影響可降低，另本縣民眾則可在討論共識後決定是否採行限制措施。

在離島地區實施，可降低開放設置觀光賭場帶來的社會成本，以贏得地方民眾多數的支持
，甚至全國多數民眾的支持。

九、澎湖國際觀光度假區公共設施配套

澎湖地區在政府多年之協助經營下，民生基礎設施已具成果，若要成為國際度假島嶼，便
捷對外海空運輸以拓展客源是為首要。本縣馬公機場與馬公港均已有國際包機或國際郵輪
營運經驗，澎湖海空雙港均屬我國開放與大陸通航口岸，相關入出境、通關、檢疫、安全
等編組均已就緒，惟以每年500萬人次遊客量時，馬公機場每年出入境總人次約為940萬人
次客運量，單向運量為470萬人次，雖可勉為服務運轉，但中央仍有必要在立法通過後隨
即進行馬公機場整體擴建工程之評估與停機坪、停機位、棧橋、航站空間與跑道的擴充配
套。至於海運方面，澎湖地方建議收回金龍頭海軍港區以擴建馬公港提供大型國際輪船停
泊，並請交通部及早規劃興建馬公港客運大樓，增加海運入境遊客的通關處理能量。

公路方面澎湖島內公路系統初步已經建設就緒，台電在澎湖已設有尖山火力發電廠，最高
供電容量12萬千瓦（另有風力發電約4800千瓦），目前在夏季尖峰用電容量為約8萬千瓦
，未來如果離島觀光博弈國際度假區在澎湖營運，帶動週邊觀光產業之附設，用電需求勢
必增加，整體供電有必要及早規劃因應。為能讓台灣本島既有電廠之發電量可輸配澎湖地
區，目前台電已經規劃完成從澎湖到雲林口湖的海底電纜，興建長度66.5 公里，最大供
電容量可達20萬千瓦的台澎海底電纜，加上現有尖山火力發電廠之供電，澎湖地區的未來
用電需求可確保無虞。目前台澎海底電纜計畫已完成環境影響評估審查，但因國際間海纜
工程需求大增，國際廠商現時施作能量有限，加上整體海纜工程仍宜審酌澎湖地區整體發
展政策以及實際執行進度適時配合，目前係準備施工階段，如果作業順利，預計民國101
年可完成，而澎湖國際觀光度假區預計最快在民國102年後開始營運，期程上可配合。如
果澎湖設置國際觀光度假園區，充實更多旅遊主題活動，澎湖目前冬天與夏天淡旺季遊客
量差異懸殊的情況可獲得改善，但最大尖峰日仍將在夏季。以每年遊客量500萬人次估計
，最大尖峰日當日同時停留在澎湖的遊客人數約為4萬3,000人次，而最大尖峰日過夜留宿
的遊客數約為2萬9,000人次。每日用水需求推估係依據居民人口與遊客量而定，澎湖如果
引進投資國際觀光度假區，人口將因就業機會之增加而回流，如果澎湖居民人口增加為10
萬人。依據經濟部水利署「離島地區供水改善計畫」每位遊客每日用水量為226公升，每
位在地居民每日用水量為248公升估計，澎湖國際觀光度假園區開始營運後，遊客與居民
部分每日用水需求約為3萬4,000噸（4萬3,000 × 0.226 + 10萬0,000 × 0.248 = 3萬
4,518 噸，約3萬4,000噸）。

目前澎湖本島（不含望安鄉與七美鄉）每日供水僅2萬8,000噸（其中30％，約8,400噸為
現有海水淡化供水），與未來之用水需求推估每日3萬4,000噸將有缺口。目前正進行
4,000噸海水淡化廠之新建工程，預計民國102年完工後可補充供水，縣府也建議將國際觀
光度假區營運後之用水需求納入考量，該4,000噸新建廠區亦保留擴充至日產1萬0,000噸
供水的彈性空間，可配合實際需求適時擴建。除可在既有海水淡化廠之基礎上擴增機組提
高供水處理能量以外，離島水資源開發計畫亦須配合離島發展觀光博弈之政策因素加以檢
討分期落實，同時可適度要求投資人提出開發區內水資源回收再利用計畫與適當的水資源
供給儲備計畫。至於其他污水、垃圾等增量，可由中央協助地方依據現行法規與計畫配合
處理。

十、澎湖國際觀光度假區的監督管理

政府應成立專責管理機構，外部嚴格稽核投資人經營管理、財務監督等，以符未來觀光博
弈產業之管制工作。

為了吸引國際一流的博弈娛樂產業加入營運，未來澎湖地區推動發展國際觀光度假區必須
發展國際標，以公開透明的國際標遴選出最佳的團隊，慎選信譽卓著的國際廠商，加強內
部自主管理。

縣府邀集國際業界潛在投資人陸續到縣勘查並提出業界投資觀點與建議，潛在投資者包括
來自美國、澳洲、東南亞、台灣等等，均表達在本縣投資之高度意願，顯見未來澎湖設置
博弈業之潛力。縣府並已建立達20家以上國際投資人資料，將陸續擇適當者與其連繫，並
徵詢投資意願與想法。

整體觀光博弈業務推動之核心係建立於公平、誠實、透明的甄選營運機制與廉潔政風嚴格
監督，以負責任的態度推動，期達到人人有工作，大家有福利，治安沒問題之目標。

十一、澎湖國際觀光度假區的回饋福利措施

未來設置觀光博弈產業後，研擬回饋福利措施將以家家戶戶均能受益為原則，並衡酌
實際稅收務實妥善規劃，經過縣府與議會之討論後實施。

假設優先以設籍本縣65歲以上老年人、及學齡前幼兒每人每年發放2萬元福利金，以
目前統計資料估算，計1萬9,078人，共計所需經費為3億8,000萬元；以及本縣高中職以下
學生學雜費、午餐費及相關離島交通補貼費等費用補助，共計每年需3億2,210萬元；以本
縣博弈稅收分配收入，應尚可因應。

整體仍以促進地方就業機會及發展觀光為主，至於其他回饋內容可視稅收穩定後務實編列
，嘉惠鄉親，後續將以增加其他項目為原則，但仍需視實際營運狀況，縣府與議會研商後
獲致共識後辦理，應可獲民眾鄉親支持。

十二、澎湖國際觀光度假區後續宣導計畫

將爭取本縣多數民意之支持，加強民眾宣導工作，整體宣導係以國際觀光度假區追求澎湖
發展變革新契機為主軸進行論述，非僅觀光博弈單一議題。宣導計畫之實施將審慎設定宣
導對象以兼顧妥適與效率，並分期分階段透過電視、報紙，以及村里社團集會說明，以辦
理宣導說明會等方式充分傳達正確的認知。例如，新加坡在產業自主安全管理、社會問題
防制以及經營者擇優篩選都有相當詳細的規範，縣府也都已經研析就緒，將陸續辦理讓鄉
親了解。促進民眾對於觀光特區附設博弈業正確之瞭解。

縣府前已訪談相關專家、學者及發展業界代表，刊登地方報，讓民眾更深入瞭解國際觀光
度假區之意涵，以獲得鄉親正面支持。此外，並於8月22日邀請本縣各村里長辦理發展綜
合遊樂園區全民論壇，超過半數以上村里長出席，大部分表贊同發展博弈產業，惟在治安
、公共建設、社會福利及觀光發展等面向應提出配套措施，以降低負面影響。

縣府研定後續辦理發展觀光博弈產業宣導計畫期程，請參考附件一宣導計畫書。

十三、結論

我們正如同世界上無數島嶼地區的人民一般，對於自己所生活的島嶼有著期許，但是因為
先天地理區位上的隔離與限制，讓島嶼子民在世代生存傳承間倍極艱辛與挑戰。正因為島
嶼地區的發展有其先天的瓶頸，世界各國政府對於所屬島嶼的發展往往給予法令與預算特
別協助，比如南韓濟州島2002年起即由其中央政府指定濟州島為國際自由城市，並訂定特
別法協助當地發展，2006年起更提升濟州島為韓國自治地區，賦予濟州島因地制宜的發展
策略。再如日本沖繩琉球群島，日本政府為了加強當地觀光發展建設，1953年即訂定離島
振興法，扶植日本離島建設發展，更在1975年即選定沖繩那霸市辦理國際海洋博覽會，以
加強當地島嶼觀光建設。以我們近鄰的香港、澳門雖然同屬島嶼地區而言，但其沿襲殖民
時期的政經制度成為東西經貿文化交融之地，成為中國的特別行政區之後以其自主的經濟
策略發展成為中國沿海的世界金融中心與國際旅遊據點。印尼的峇里島則是早從40年前即
舉國家之力引進國際力量長期經營而成為歐美遊客趨之若鶩的國際島嶼度假勝地，使峇里
島發展島嶼觀光的盛名遠超過印尼本國。

再以歐洲地中海、或美洲加勒比海一帶無數島嶼為例，透過適當的政策與國際業界的參與
，擁有蔚藍海岸的島嶼地區更是歐美遊客度假旅遊的頂級首選。我們自許澎湖不輸夏威夷
，勝過峇里島，在此地方發展的關鍵時刻，打造澎湖下一波的競爭力，讓我們的下一代有
根留澎湖繼續生活的機會，需要大家的支持。

據統計全世界已經有超過140個國家，近3,000處博弈產業，與觀光發展結合已是國際間博
彩產業發展的趨勢，當我們週邊國家或地區正陸續開放以發展觀光之際，對於離島居民為
發展觀光爭取博弈近二十年的訴求，當然要讓離島居民有自主決定的機會。澎湖如果像台
灣本島各縣市有足夠的內需人口、近便的交通、以及四季如春的氣候，澎湖不一定要博弈
。但基於離島經濟弱勢地區特殊發展考量，這是因地制宜的做法，縱使完成離島博弈除罪
化的立法後，也不是簡單一個法案通過後就解決所有的問題，政府還會訂定完善的管理專
法，由中央協助地方健全整體發展，博弈只是澎湖國際觀光度假區經濟誘因的一小部分，
不是澎湖的全部，我們長期所主張重視品德教育與人倫孝道才是澎湖精神世代相傳的根本
，我們仍將繼續以澎湖既有的歷史文化、海洋島嶼資源以及國際地質公園為基礎，將澎湖
發展成具在地特色的國際度假島嶼。縣府非常感謝 貴會劉陳議長、藍副議長以及各位議
員女士先生，對於地方發展的全力協助推動，也感謝林立委炳坤長年在中央為澎湖爭取的
政策，終獲 馬總統以及行政院的支持，希望值此地方發展關鍵時刻，讓我們大家一起集
思廣益，共謀澎湖鄉親的福祉，與更美好的明天。

【來源：】澎湖縣政府


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