高雄市負債的問題 - 高雄

其實要正確理解負債這個問題，與其從政府的角度看，不如從一個類
似公司治理的角度來看。

債有好債，亦有壞債。比方來講，一間公司借債，如果是為了長期投
資，給公司升級機器設備、聘請熟練的員工，未來帶來更多的盈利，
就可以歸類為好債的範圍。如果借債無法給公司帶來更多的前景，那
可能就要歸類為壞債的範圍。好、壞債當然沒有一個清晰的界線，但
是籠統來說，未來能帶來的投資報酬能高過利息，那就是好債；反過
來說就是壞債。

這就是為什麼公司要借債擴張，個人要揹房貸。好的經營者，適當利
用槓桿，可以獲得長期的回報，讓公司規模蒸蒸日上。適當地揹一點
房貸，可以免除石沉大海的租金，獲得安家立業的無形利益，還有資
產價值的抗通膨效應（我知道很多人一聽到房貸就賭爛，但那是房價
炒作的結果。一個都市化地區，房價漲幅比通膨率高個百分之一到二
，都算是良性成長）

那回過來說，高雄的債務是好債還是壞債？就現金流來講，高雄畢竟
是一個相當強健的經濟體，自有財源要高過於市政的經常門支出（也
就是市府每天開門必要的支出），當然比起自有財源一枝獨秀的台北
市是相形見絀，但在整個台灣來講仍然是非常強勢的縣市。別忘了台
灣大多數的縣市，尤其是農業縣，自有財源甚至還不夠發公務員的薪
水。

高雄這二十年來感到不足的，是城市要升級轉型過程中所需要的資本
門支出。這也就是為什麼高雄市必須要運用財務槓桿來進行建設。當
然市政不能以金錢為唯一考量。但是在商言商，我們要問，高雄欠這
些債，就財務的角度來講，是好債還是壞債？

這是一個很難回答的問題。例如說我舉若干債蓋了一條捷運，它帶來
的財務效益有多少？
1.土地增值，只要有估值與交易紀錄，就比較可以量化。但你無法單
　一歸因它就是捷運帶來的，也許是台灣的貨幣政策，也許是國際熱
　錢泛濫，也許台灣人真的賺到錢了……
2.它讓一些開發案變得可能，例如說新開了一間百貨公司，讓高雄的
　批發零售業的營業額增加幾十億，營業稅增加上億。但這也很難單
　一歸因。
3.它解決了市區的塞車問題，讓更多市民能有更多的時間投入生產活
　動中，這創造的產值就更無法量化了。

公共建設就是這樣的東西，它創造出來的財務效益無法簡單歸因，而
給市民帶來的生活品質的進步，更是無法量化的。但我們可以確定的
，是公共建設是一個「賦能者（enabler ）」，它給許多事情的發生
帶來了「從無到有」的條件。在商言商，如果沒有捷運紅線，就不會
有漢神巨蛋、高醫岡山分院與秀泰影城、富邦龍華國小案，甚至是亞
洲新灣區；沒有輕軌計劃，就不會有義享天地與悅誠廣場活化案；沒
有鐵路地下化，兩邊的路巷地就很難產生價值；沒有路竹科學園區就
不會有華邦三千億投資案……等。

你可能會覺得很奇怪，為什麼我老是提一些土地開發案。沒辦法，因
為只有這些東西是比較可以量化的。市府投資在治水、教科文，雖然
無法換成明顯可見的現金流，但是市民的身家安全得到保障，知識水
準提升，這也是市府本來就該做的分內事，不是嗎？例如說，陳菊任
內有一項我非常感佩的市政建設，就是充實整個高雄市立圖書館的系
統，除了建設新總圖作為營運中心以外，河堤社區、新莊仔等新興起
的中產白領社區都蓋了分館，而原本破敗不堪的市圖分館尤其是縣區
的，也得到了及時的翻新。這些都是不能換成現金流的建設，但是能
讓我們的下一代知識水準提升，縣市教育落差得到平衡，不正是一個
城市百年大業的起點嗎？

舉債進行公共建設，原本就是數以十年計的長期投資。高雄捷運從２
０００年成立公司到２００８通車花了八年，鐵路地下化從２００２
舊車站平移到２０１８年下半年終於要通車，花了十六年。很多人都
很愛批評，說為什麼二十年了好像公共建設並沒有產生明顯的效益？
考慮到這些大型硬體建設需要的期程，二十年，其實才剛剛要進入收
穫期而已。就好比一顆文旦樹，種好七、八年才開始結果，幾十年的
老欉才有高級品產出一樣。

回過頭來說，就像上面講的，「好債」與「壞債」的一個籠統的量化
條件，是它帶來的財政收入多過於利息支出。所以講過了公共建設的
財務效益，回過頭來考慮利息支出。利息這種事情當然受到很多因素
的影響，但最重要的因素不外乎二：第一是大環境的銀根緊不緊，第
二是借方的信用硬不硬。台灣的利率在全世界來講算是相當低的，而
高雄市政府作為資產價值高、經濟強勢、借貸金額大的公法人，信用
可說是非常硬。也因此高雄市政府借款的利率其實不是很高，大約半
個百分點左右而已。今年上半年市議員郭建盟有質詢到這個問題，比
較準確的數字是十七到二十億，佔歲出的規模大概百分之一。

（https://tw.appledaily.com/new/realtime/20180315/1315626/）

當然要減輕利息負擔，還有很多合法合理的操作方法，例如說在大環
境利率低的時候借新還舊，讓實質利率降低且貸款年限可以展延，這
就是一個非常典型的債務管理的方式。不然以２０００年平均放款利
率百分之七點多，若都不作債務管理的話，光謝長廷時期的舉債就壓
都壓死你。

這樣一來，高雄欠在資本門的債務算是好債還是壞債呢？從它帶來的
經濟效益與所付利息相比，應該非常足以歸類在好債的類型。我無意
僅用土地開發效益來衡量公共建設的綜合效益，甚至是財政效益。但
講一句難聽話，光是一個龍華國小地上權案就給市府帶來八、九十億
的現金收入了，未來開發成商場以後，又會帶來穩定的地產與營業的
稅收，這個算盤是打得響的。但假使沒有舉債興建捷運紅線與農十六
重劃等公共建設，這個案子根本不會成，是很難給市府帶來收入的。
在商言商，你說舉這個債有沒有財政上的好處呢？而且隨著經濟效益
逐漸成形，財政上的裨益會愈來愈顯著。

另外就是債務的絕對數字的問題。高雄目前的數字是一年以上債務未
償餘額２４１１億，再加上自償性債務餘額３０３億。但是絕對數字
不代表什麼，債務數字與償債能力之間的比例才是要點。就好像沒有
人會笨到去覺得台積電聯貸一千億的風險，會比失業魯蛇欠下十萬元
卡債來得高一樣。還有這大概是常識了，縣市舉債上限依法是按照經
濟活動的規模，也就是所謂的ＧＤＰ（前三年的滾動平均）來計算的
。高雄連兩年來的營利事業銷售額成長率都是六都第一，２０１６成
長１．４２％，其它五都只有新北微幅成長０．０６％，餘皆負成長
。２０１７年高雄成長９．３５％，排名第二的台中為５．７８％。
換而言之高雄的舉債上限其實已經悄悄地上升了。當然這個數字受到
景氣影響很深，重化工業佔比甚大的高雄，受到國際原物料價格的影
響，波動會比較大。但高雄有一個可喜的現象，就是經濟的多元性增
加了，除了批發零售業的佔比有明顯的增加以外，原本基本金屬製造
（煉鋼等）和化學材料製造業（煉油等）的份額，則相當地轉移到電
子零件與金屬製品製造業。

（資料來源：經濟部
　http://www.mof.gov.tw/public/Data/statistic/sap/2-10.html ）

當然，雖然經濟數字有成長，減債仍是當務之急，畢竟除了還利以外
還要還本，騰出一些舉債空間，以因應將來的大型建設，或是增強高
雄的風險承受能力，以因應景氣循環造成市府稅收的驟變。其實除了
資本門投入以外，２０１０年縣市合併給高雄的財政打擊很大，因為
原本縣區的部份，人事與工務等費用都要相對應的成長，這點對於經
常門預算本來就居高不下的高雄市無疑是個難題。再者，就像維基百
科裡面講的，馬英九時期中央剋扣高雄市經費補助的情形相當嚴重。
而縣市「高高平」的建設需求又很迫切。這幾個因素加起來，讓２０
１０年後高雄的財政狀況一下子惡化不少。

針對這一點，陳菊市府其實付出了相當多的努力。尤其在人事費樽節
的部份成效是六都最好的。事實上，北桃中南四都升格後，除了台南
大力樽節以外，其它三都都面臨到人事費用膨脹的課題。只是這個課
題高雄市獨力面對了四十年而已。

（資料來源：信傳媒，２０１６年的新聞
　https://www.cmmedia.com.tw/home/articles/405）

事實上，２０１７年陳菊市府已經實現了預算平衡，而且還有四億的
還本。就高雄目前預算回穩與經濟回溫，再加上鐵路地下化完工會騰
出一些資本門歲出的空間來，高雄財政的態勢其實是谷底翻升的。

當然現在比較大的課題是要怎麼支應黃線捷運所需的資本門預算。如
果經濟大環境不轉壞，且不考慮捷運黃線的話，高雄明年預期會有少
量的黑字。

所以陳其邁說的「以平衡試算為目標，引民間資金投入公共建設，並
且積極參與２０１８年底的財劃法修法」是絕對有跡可循的說法。至
於太平島挖石油嘛…嘖嘖。

※ 引述《drea (星空下的背影)》之銘言：
: 高雄市負債問題很有名，連維基都有專頁探討了
: http://t.cn/EPSb7aD
: 裡面說到：
: 高雄市政府財政局長李瑞倉曾說，在新升格的五都中，「高雄市是唯一一個合併前縣市補
: 助比例落差懸殊的城市」，直轄市 (高雄市) 與一般縣市 (高雄縣)合併的情況特殊，但
: 馬政府對原高雄縣建設經費的補助比例卻馬上收手。李瑞倉說，祈求馬政府能讓原補助維
: 持一段期間，以補足地方政府建設經費的缺口。
: 高雄市政府表示，以縣市合併第一年（2011年）為比較基準，2012年中央給予高雄市的資
: 金少了127億，2013年更少了166億，截至2016年共少了將近一千億元。
: 高雄市政府說，中央政府對於高雄縣的補助較高，但縣市合併後許多中央經費補助比例卻
: 因為高雄縣被馬政府視為直轄市反而下降，包括：生活圈道路系統計畫補助由88%降到73%
: ；污水下水道工程由98%降到88%；高雄市區鐵路地下化計畫由90%降到78%。高雄市政府認
: 為，高雄市與高雄縣合併後中央給予的經費補助不但沒有增加，實質上反而遭到降格，馬
: 英九政府的縣市合併政策等同是懲罰高雄人。馬英九政府有意讓高雄市背負「亂花錢」、
: 「不知開源節流」的罪名，十分不公平。
: 所以高雄的債務就是『肥菊堅持建設不能少，但中央給的錢卻變少很多』造成的嗎???

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