菜市場政治學:如何看懂高雄市的債務問題 - 高雄

高雄市的債務問題，許多人都很關注，但一直缺乏有系統的討論
菜市場政治學刊出一篇文章，談高雄債務的問題，有興趣的人可以參考


如何看懂高雄市的債務問題？
https://whogovernstw.org/2018/11/17/weijieliao1/

◎廖唯傑／美國內布拉斯加大學奧馬哈校區公共行政學院博士生


近年來，地方政府債務的問題逐漸受到各界重視。例如苗栗縣的債務超過債限甚多，
縣庫曾一度於2015年發不出公務人員薪水，引發軒然大波[1]；高雄市的債務居全台
之冠，近期成為選戰的攻防焦點。網路名人館長陳之漢抨擊高雄高達3,000億元的債
務，恐帶來超過60億元的年利息；高雄市新聞局長張家興則表示：「陳菊市長任內舉
債1,000億元，還債1,200億元，還的還比借的多。[2]」到底誰對誰錯？高雄複雜的
債務問題應該如何剖析？筆者將一一檢視有關地方政府債務的爭點。

舉債是否必然是件壞事？

舉債是正當的融資調度工具，可在短時間內籌措資金，彌補收支差短，並支應大型公
共建設開支及其他政府開銷。這些資金有機會帶來乘數效果、活絡經濟，許多公共建
設也能對後代有所助益，因此，適度的舉債無可厚非 (張秀蓮，2000)。

然而，美國學界對於財政健全(fiscal health)的研究多將過高的債務視為政府出現
財政困難(fiscal distress)或破產的前兆 (Brown, 1993; Kloha, Weissert,
& Kleine, 2005; Maher & Nollenberger, 2009)。在美國，過高的債務也會
造成政府的信用評等降級，這會使得將來的借貸更加困難或需負擔更高的利率。再者
，舉債每年必須要還本付息，高雄市2007年至2017年的債務付息及事務支出總計
218.12億元，每年自12.8億元至41.92億元不等，佔各年歲出的1.05%至5.19%
(見圖一)，雖不及館長所說的60億元，但仍是筆不小的支出。若能有效減少債務，省
下的利息支出就能運用在其他政事上。

圖一、高雄市歷年債務付息支出及佔歲出比例
https://i.imgur.com/xKxEnvi.jpg

高雄債務的現況

根據財政部公布的《106年度各級政府公共債務概況表》[3]，截至2017年底為止，
高雄市的一年以上債務為2,416.07億元，未滿一年債務則為71.38億元，公共債務
法規範之債務合計2,487.45億元，另外尚有302.94億元的自償性債務。債務數額
較第二高的台北市(1,916.2億元)、第三高的新北市(1,357.31億元)高出不少。

高雄市歷年債務如圖二所示。1998年底，吳敦義卸任、謝長廷上任之際，高雄市的
債務為482.45億元，然而，筆者手邊資料有限，無法確認此債務是否全數在吳敦義
任期內舉借；2006年底，陳菊上任時，高雄市的債務為1,197.79億元，如前所述，
2017年底的債務則為2,487.45億元，2006年底至2017年底，高雄市的債務增加
1,289.66億元，但當中包含縣市合併後接收原高雄縣的債務264.2億元，若扣除原
高雄縣的債務，陳菊三個任期內總計債務淨增加1,025.46億元。

根據監察院審計部歷年公布的《高雄市地方總決算審核報告》當中之收支簡明比較分
析表[4]，2007年至2017年間，高雄市政府總計償還653.39億元的債務、舉借
1,621.89億元的債務，淨增加的債務約1,000億元，並未見到如高雄市政府所言還
債比舉債多的情形。

圖二、高雄市歷年債務未償餘額
https://i.imgur.com/NmoUX3D.jpg

為什麼會出現舉新債還舊債的情形？

高雄市政府還了逾600億元的債，卻新舉了1,600多億元的債，之所以會有如此舉新
債還舊債的情形，一方面可能是因為部分公債或賒借期滿，但仍未有足夠資金償還，
所以透過舉新債的方式把已經到期的債務清償。另一方面則可能是借貸的利率降低，
所以將利率較高的債務清償，再行舉借利率較低的債務，以減少利息支出。舉新債還
舊債是常見且正當的財政手段，但此舉所償還的債務往往不是真的償還，僅是延緩償
債的義務，並不適合當作政績宣傳。

債限怎麼看？

高雄市的債務雖居各縣市之冠，但最高只在2013年達到債限的83.22%，近年來也大
多控制在債限的八成上下，並未超出債限，也還未達到《公共債務法》第六條的警戒
標準(債務達到債限的九成)。以2017年為例，高雄市一年以上債務為2,416.07億元
，債務上限則為3,052.11億元，債務僅佔債限79.16%。

到底債限是怎麼計算的？所有地方政府的未滿一年債務，皆不得超過其歲出預算的30%
。一年以上債務，直轄市則和其他縣市適用不同計算標準。在2013年公共債務法修正
、2014年施行之前，台北市的債限為前三年名目GDP平均數的3.6%，高雄則為1.8%，
其餘縣市則為各自歲出預算之45%；2014年後，直轄市仍用前三年名目GDP之平均數作
為計算基準，而其餘縣市則提高為各自歲出預算的50%。縣市以歲出預算作為債限的計
算標準，因此過去曾出現過有的縣市為了提高債限而虛列預算的情形。直轄市有較大的
預算規模及較多人口，故享有較高的債限，且債限隨名目GDP浮動，只要國家經濟穩定
成長，債限便有機會逐年提高。

2017年底，苗栗縣、宜蘭縣一年以上債務及未滿一年債務均超出債限，新竹縣一年以上
債務則逾債限的九成，達到警戒標準。

縣市合併是否對高雄財政不利？

2010年，縣市合併前，高雄市的債務為1,637.52億元、人口為152.8萬人，債務除
以人口數得出的人均債務(debt per capita)為10.7萬元，高雄縣的債務則為
264.2億元，人口為124.4萬人，人均債務2.12萬元。2011年縣市合併後，高雄市
的債務為2,032.31億元，人口為277.4萬人，人均債務為7.33萬元。

縣市合併後，高雄市吸收了高雄縣兩百多億元的債務，但債限並沒有立即調整，而是
等到2014年公共債務法修正施行後才上調，致使高雄2011年債務佔債限比例從66%
攀升至78%。但以人均債務來看(如圖三)，縣市合併前，高雄縣的人均債務遠低於高
雄市，故合併之後，高雄市的人均債務得以大幅度下降。此外，縣市合併也同時併入
了而原高雄縣的稅基、中央統籌分配稅款及補助款。縣市合併對高雄財政的影響，必
須有更通盤的討論。

圖三、高雄縣市合併前後人均負債趨勢圖
https://i.imgur.com/A9W1h1W.jpg

中央統籌分配稅款及補助款是否虧待高雄？

高雄市政府在新聞稿中指出，縣市合併初期，馬英九總統承諾補助不會少，卻跳票，
才造成高雄高額舉債。筆者實際檢驗高雄歷年所分配到的中央統籌分配稅款及補助款
，來討論此問題。

在討論之前，必須先釐清什麼是中央統籌分配稅款跟補助款？中央統籌分配稅款是指
由中央統一收取、統一分配給地方的稅款，算在地方政府的稅課收入；補助款分為一
般性補助款、計畫型補助款及專案補助款，算在地方政府的補助及協助收入。簡言之
，中央統籌分配稅款是地方自己的錢，但由中央收取並分配；補助款則是中央的錢，
由中央補助給地方。

筆者先檢視縣市合併前後各兩個年度(2009-2012)的中央統籌分配稅款及補助款。中
央統籌分配稅款的部分，縣市合併前，高雄縣市合計在2009、2010年各分得162.99
、181.82億元，佔所有縣市的11.15%、11.34%；縣市合併後，高雄市在2011、12
年各分得228.25、234.41億元，佔所有縣市的12.75%、12.81%。補助款部分，縣
市合併前，高雄縣市合計在2009、2010年各分得463.03、422.72億元，佔所有縣市
的14.45%、12.76%；縣市合併後，高雄市在2011、2012年各分得430.61、312.03
億元，佔所有縣市的11.66%、9.76%。縣市合併前後，高雄縣市分得的中央統籌分配
稅款微幅成長，補助款則微幅減少。

以長期趨勢來看(如圖四)，陳水扁總統任內，高雄縣市分得的中央統籌分配稅款確實較
高(約佔所有縣市的16%左右)，而馬總統及蔡英文總統任內，則約12%上下；補助款的
變異幅度則較大，在陳總統任內，高雄縣市分得的補助款佔所有縣市的7%到20%不等，
馬總統任內，佔9%到14.5%不等，近六年則多為9%上下。

圖四、高雄市統籌分配稅款及補助款佔全台比例
https://i.imgur.com/JsYjU1v.jpg

小結

舉債並不是什麼洪水猛獸，但高額的債務可能會被視為財政困難的警訊，政府每年也
必須負擔還本及付息的支出。以高雄的例子來看，雖然一年以上債務未達債限，但每
年逾10億元的利息支出仍不是個小數目，往後若能像2017年度一樣嘗試減債，未嘗
不是件好事。

其次，從審計部歷年的《高雄市地方總決算審核報告》中可看出，高雄市近十餘年來
除了2017年之外，其餘年份都是入不敷出，若高雄市能量入為出、開源節流，將舉債
專用於大型公共建設，而非用於弭平收支差短，高雄的財政會更加穩健，也更能確保
其財政永續(fiscal sustainability)。

再者，若能確保債務資訊公開透明、民眾及媒體對債務關心，縣市政府舉債時就會更
加小心謹慎。各縣市政府在舉債建設之前，也務必做好詳實的成本效益分析
(cost-benefit analysis)及償債能力分析(debt affordability analysis)
，並擬定詳細的償債計畫，才不會拖垮地方財政，遭致債留子孫的罵名。


※謝辭：筆者特別感謝卡內基美隆大學資訊系統與公共政策博士生David Wang提供寶
貴建議及協助繪製圖四。


參考文獻
張秀蓮，2000，〈政府適度舉債無可厚非〉，《經濟前瞻》，72：26-30。
Brown, K. W. (1993). Ten-Point Test of Financial Condition: Toward
an Easy-to-Use Assessment Tool for Small Cities. Government
Finance Review, 9 (6), 21-26.
Kloha, P., Weissert, C. S., and Kleine, R. (2005). Developing and
Testing a Composite Model to Predict Local Fiscal Distress.
Public Administration Review, 65 (3), 313-323.
Maher, C., and Nollenberger, K. (2009). Revisiting Ken Brown’s
10-Point Test. Government Finance Review, 25 (5), 61-66.

註釋
1.唐佩君，2015，〈苗縣發不出薪水 徐耀昌：前朝玩太過分〉，中央社網頁。
2.葛祐豪，2018，〈高市府回批館長：請網紅不要以訛傳訛〉，自由時報網頁。
3.財政部國庫署最新各級政府債務資訊
4.審計部總決算審核報告

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